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我国加强金融强监管下的反洗钱处罚建议

发表于:2020-09-04   阅读数:407

自2006年10月1日颁布反洗钱法起,我国为打击洗钱行为构建起了一个法律责任框架体系,中途修改了这么多次到现在,实际执行中仍有处罚形式过于单一和罚款力度弱两个突出问题要引起重视。


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专家认为,较弱的罚款力度和有限的处罚手段在实践中会萌生很多问题,主要表现:一是惩戒作用低,一些金融机构认为与其在反洗钱工作投入巨大资源、成本,不如认缴罚款了事;二是小额、零散罚款,起不到处罚一家、触动一片的正面警示效应,不仅难以触动金融机构,而且还会引发外界对我国政府推进反洗钱工作的决心与能力的质疑。



1.反洗钱处罚实施难点



第一,《反洗钱法》关于经济处罚适用范围限定过小。以反洗钱内控机制为例,《反洗钱法》仅规定对“没有按规定建立反洗钱内部控制制度的”等情形责令机构限期改正,不能满足现有反洗钱监管的实际需要,也和国际通行做法不一致。


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我国反洗钱内控机制是义务机构反洗钱履职的基本制度保障。内控制度只是反洗钱内控机制的组成部分之一,无法涵盖反洗钱人力资源配备、内部监督、反洗钱信息系统等其他重要因素。另一方面,反洗钱法规定,执法检查即便发现内控制度存在缺陷也无法进行罚款,内控机制建设的实际违法成本几乎为0,义务机构就难以从机制上解决问题。




第二,《反洗钱法》关于处罚幅度的设定不够合理。《反洗钱法》采用“数值数距式”框定罚款金额区间。虽然保有“数距式”上下限的优点,但还是难以避免“数值式”刚性缺陷,无法适应洗钱及上游犯罪形势变化,削弱了处罚惩戒力度。例如,从近年来已侦破的洗钱及上游犯罪案例看,涉及的犯罪资金数额巨大,但对致使洗钱后果发生的义务机构,按现行规定处罚上限仅500万元。



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第三,《反洗钱法》授予的法律责任追究手段不充分。从实践角度看,除了罚款以外的其他行政处罚手段未能被充分使用,尤其是“处罚建议权”在实践中运用极其困难。究其原因,一个是《反洗钱法》对金融监管机构如何落实处罚建议要求不明确,对其履职约束力不够;二是对反洗钱重大情节标准不明、实践中缺乏争议解决机制。对个人洗钱处罚机制也很单一。



2.国际国内经验与借鉴


经济处罚范围


在美国,对于内控制度(措施和流程)、组织机构(权责分工、人员配备)、审计、培训、系统(监测)管理、风险管理等内控管理违规,均可直接进行罚款。




比如,2016年纽约州金融服务局对一中资银行纽约分行处以2.15亿美元罚款就是针对内部控制、独立审计及反洗钱培训等支柱义务的欠缺,而非针对具体违法行为。在英国,对于内控管理的违规(比如内部控制制度、组织机构、培训等)可直接进行罚款。


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民事罚款幅度详情



在美国,按照违法行为的次数及持续时间单独计算,单次违法行为最高处以10万美元罚款;多次违法处罚金额按照违法次数或持续日期累加计算,上限为违法交易总额。在新加坡,对每项反洗钱违法行为可处以不超过100万新加坡元的罚款;如属持续的违法行为,按照持续时间每一天递增10万新加坡元罚款。


在我国香港,按违法情节采取数罪并罚或从重罪处理;对单一违法行为处最高100万港元或违规所得3倍罚款;罚款金额亦应与其违法所得挂钩,确保罚款限额不随时间和经济发展而减弱其威力。




其他处罚措施




英国《2017年反洗钱条例》与法国《反洗钱法》分别规定可以对违规的个人或机构发布谴责声明。并限制机构业务。英国《2017年反洗钱条例》规定,可对违反规定的支付服务供应商暂停、限制或者取消授权许可。法国《反洗钱法》规定可以对机构作出禁止开展某项业务(最高可达10年)、吊销经营执照等处罚。





另外,英国《2017年反洗钱条例》规定可对违反规定的高管人员暂时禁止、永久禁止担任管理职务。法国《反洗钱法》规定可禁止高管从业最高可达10年)还有就是警告处罚。法国《反洗钱法》规定可对机构进行警告。最后还有行政和解,美国金融监管部门在对被监管对象处以民事罚款时较多运用该手段。



在我国,《行政处罚法》规定的行政处罚种类包括:警告;罚款;没收违法所得财物;强制停产;暂扣或吊销许可证、执照;行政拘留;法律、行政法规规定的其他行政处罚。



其中警告、罚款、没收违法所得、非法财物、行政拘留等处罚方式可以用于犯罪个人。此外,在对相关责任人处罚方面,我国金融监管领域其他法律法规也规定了警告、处分或撤销任职资格、禁止从业、市场禁入等处罚方式。上述均可在反洗钱领域加以借鉴。



“双罚”措施


对于海外经验,以美国为例,监管部门可对违法行为实施“双罚”,但并非强制要求。在反洗钱合规方面,以执法最严的纽约州金融服务局为例,在衡量处罚幅度时的考虑因素包括董事、高级管理层参与违法行为的程度,但法律未硬性规定“双罚”要求,仅当监管部门认定董事、高级管理层等对违法行为负有重大故意、重大疏忽等责任时才对相关负责人进行经济处罚。


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从我国实践情况来看,当前金融机构执行洗钱风险管理措施的情况存在数量少、层次低、范围窄的问题,已采取的措施中又以主动性较弱的第一类风险管理措施为主,而少量主动采取的风险管理措施,在实践中还面临着法律诉讼风险,可谓障碍重重。




究其根源,一方面是我国反洗钱工作起步较晚,金融机构和社会公众对洗钱问题认识程度不高,金融机构主动采取风险管理措施的意识和社会公众对风险管理措施的接受度还比较低;另一方面是反洗钱法律法规滞后。我国现行反洗钱法律法规既未赋予金融机构建立洗钱风险管理体系并主动采取洗钱风险管理措施的义务,也未在法律层面充分保障金融机构依法采取洗钱风险管理措施的权利,仅有的强制性限制措施还存在适用范围过窄的局限。这些因素都制约了洗钱风险管理措施在反洗钱体系中的预防作用
2.修改反洗钱法建议



扩充经济处罚范围。首先需增加对内控机制建设违规行为的经济处罚。在“限期改正”的基础上,增加对“未按照规定建立健全反洗钱内部控制机制”的经济处罚规定,既落实金融行动特别工作组(FATF)“风险为本”要求,又可有效督促义务机构在实践中加强顶层机制建设。




内控机制的范畴全面覆盖洗钱风险管理政策与程序、内部控制制度、组织机构建设、反洗钱人力资源配备、反洗钱信息系统建设、内部审计与考核、反洗钱培训等方面。考虑到机构规模、持续时间、性质、造成后果等因素,建议处罚幅度设定为20万~200万元,既可充分体现机构差异性,又可有力提升对机构董事、高级管理人员的警示和震慑力度。




组合处罚方式,扩展行政处罚幅度:借鉴《证券法》“倍率数距式+数值数距式”的综合处罚模式,突破现行的数值数距式限制。对于性质严重或造成洗钱后果发生的违法行为类型,将“违法交易金额”或“掩饰、隐瞒或转移金额”等与行为人违法行为直接相关的数值作为罚款基础数值,并乘以一定“倍率”。基础数值越大,违法情节越严重相应罚款额度越高。




 


  


此外,相关处罚幅度区间需再次扩大。比如对没有按照规定开展客户身份识别以及未按规定保存客户身份资料、交易记录等违规违法行为的处罚幅度由目前的20~50万元提升为20~200万元;对于导致洗钱后果发生的,处罚幅度由目前的50~500万元提升为200~1000万元。




完善行政处罚手段。一是明确金融监管机构对“处罚建议权”的反馈要求。《反洗钱法》设定的“处罚建议权”仅单方规定了反洗钱行政主管部门的职能,未对金融监管机构后续行为进行明确。人民银行等三部委《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》第22条建议:“人民银行基于对系统重要性金融机构的风险判断,可建议相关监管部门采取相应监管措施。相关监管部门需积极采纳并及时回复”



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建议《反洗钱法》比照上述要求,增加金融监管机构对反洗钱行政处罚建议积极采纳并及时反馈的要求。二是增加“处罚建议权”前置条件。借鉴其他金融监督管理法规,将逾期不调整优化也作为反洗钱行政主管部门建议对金融机构和相关责任人限制业务经营、行业准入的先行条件。




完善对相关责任人的处罚措施。建议保留目前使用的《反洗钱法》中的“双罚”原则,并对相关责任人设置多层次、递进式、高弹性的处罚方式。区别不同情形,对相关责任人可单处或并处:警告、罚款、建议取消一定期限直至终身任职资格、建议禁止一定期限到终身从事有关金融行业相关工作等。


今年上半年的6个月中,大额额罚单频现,有3个月的处罚金额超过5000万,分别是1月、2月、4月;总行开出的3张罚单在2月份,超过6000万的超大额罚单在4月,1月份公示的罚单中包括了一部2019年处罚的。反洗钱政策还会进一步完善,你的建议是什么呢?


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本文来源:未知   作者:聚融e

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